某日，两名执法人员根据《消防产品现场检查判定规则》(XF588-2012)检查某图书馆（属于人员密集场所）消防应急灯具，发现该灯具主电源切断后5s内未转入应急状态，遂判定该消防应急灯具不合格。执法人员A认为该情形涉嫌构成“人员密集场所使用不合格的消防产品”之违法行为。执法人员B却提出：《消防应急照明和疏散指示系统》(GB17945-2010)规定“6.3.1.1 系统的应急转换时间不应大于5s；高危险区域使用的系统的应急转换时间不应大于0.25s。”《消防应急照明和疏散指示系统技术标准》(GB51309-2018)也有类似规定。消防应急灯具主电源切断后5s内未转入应急状态，不符合上述国家标准的规定，涉嫌构成“消防设施、器材未保持完好有效”的违法行为。
两位执法人员的意见似乎都有一定道理。
《消防法》第六十条第一款第一项提及的“消防设施、器材未保持完好有效”是消防执法实践中极为常见的案由。
《消防法》第十六条第一款：“机关、团体、企业、事业等单位应当履行下列消防安全职责：（二）按照国家标准、行业标准配置消防设施、器材，设置消防安全标志，并定期组织检验、维修，确保完好有效；”
《消防法》第六十条第一款：“单位违反本法规定，有下列行为之一的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款：（一）消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；”
有些消防设施、器材也属于《消防法》第七十三条第二项、《消防产品监督管理规定》第二条第二款规定的“消防产品”，如灭火器、应急灯具等。所以，“消防设施、器材未保持完好有效”之情形，还有可能涉及另一案由：“人员密集场所使用不合格的消防产品”。
《消防法》第二十四条第一款：“消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。”
《消防法》第六十五条第二款 人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业。
回到前面的案件，图书馆消防应急灯具主电源切断后5s内未转入应急状态，应当认定为“消防设施、器材未保持完好有效”，还是“人员密集场所使用不合格的消防产品”？
有人认为，此案属于典型的“同一个违法行为违反多个法律规范”之情形，应根据《行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”之规定，择一重处罚。两种违法行为的处罚幅度均为五千元以上五万元以下，无法直接比较罚款数额高低，但《消防法》“消防设施、器材未保持完好有效”不以逾期不改正为处罚之前提，属于较重的处理方式，应当优先适用。
笔者认为，这种处理方式过于简单。对于“消防设施、器材未保持完好有效”和“人员密集场所使用不合格的消防产品”两类违法行为，笔者分析如下：
其一，对“使用不合格的消防产品”行为的监管，笔者认为，其重心在于加强源头监管，杜绝不合格的消防产品生产、流通。《消防法》禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品，并规定对于“人员密集场所使用不合格的消防产品”的情形，消防救援机构除依法对使用者予以处罚外，应当将发现不合格的消防产品的情况通报产品质量监督部门、工商行政管理部门。产品质量监督部门、工商行政管理部门应当对生产者、销售者依法及时查处。这些规定充分体现了源头监管思维，通过消防救援机构在消防产品使用环节的发力，倒逼生产、销售环节确保消防产品质量，从根本上解决使用不合格的消防产品的问题。
“使用不合格的消防产品”，不合格的原因是生产者、销售者向使用者提供了不合格的消防产品。“使用不合格的消防产品”是生产、销售不合格的消防产品之延续。判定一种消防产品不合格时，除了依据《消防产品现场检查判定规则》作技术判定，还需调查不合格的原因，是否购买时即为不合格产品。如果因使用者、第三者或者不可抗力等不能归咎于生产者、销售者的原因导致出现不合格情形，则不构成“使用不合格的消防产品”，也无须通报产品质量监督部门和工商行政管理部门。
其二，对“消防设施、器材未保持完好有效”行为的监管，笔者认为，其重心在于强化消防设施、器材维护责任单位的主体责任、兜底责任。维护责任单位应当依据法律规范和相关标准定期检验，一旦发现消防设施、器材存在不完好、失效情形，无论是因使用不当、人为故意损坏、不可抗力或者其他原因，均应及时维修，确保消防设施、器材保持完好有效的状态。
结合上述分析，执法人员在一处图书馆发现消防应急灯具主电源切断后5s内未转入应急状态，对此案情笔者提出如下处理建议，供执法人员参考：
1.调阅消防验收手续（如有），消防备案手续及抽查结果（如有），消防产品采购合同、合格证书及验收材料等。如果相关手续、材料显示涉案消防产品合格，则可认定该消防产品进入使用环节时为合格。如当事人提出相反主张，应告知当事人提供证明材料。
如当事人不能提供相关手续、材料，或提供的手续、材料未显示涉案消防产品合格，则建议联系生产者或者销售者提供涉案消防产品合格的证明并晓明利害。能够提供的，可认定该消防产品进入使用环节时为合格；不能提供的，可推定该消防产品进入使用环节时为不合格，当事人涉嫌构成“人员密集场所使用不合格的消防产品”之违法行为、依法处理，有关情况通报产品质量监督部门、工商行政管理部门。
2.按照第1项认定涉案消防产品进入使用环节时为合格的，排除“人员密集场所使用不合格的消防产品”之适用，考察是否构成“消防设施、器材未保持完好有效”之违法行为。
调阅当事人的消防设施、器材巡查记录，检查其真实性以及是否按照相关法律规范和《建筑消防设施的维护管理》(GB 25201-2010)的规定对消防应急灯具进行了定期检验、维修。
如当事人巡查不符合有关规定或者巡查虽符合规定但发现消防应急灯具工作状态异常后未及时维修的，涉嫌构成“消防设施、器材未保持完好有效”之违法行为。
如当事人巡查符合有关规定且最近一次巡查未见消防应急灯具工作状态异常的，“消防应急灯具主电源切断后5s内未转入应急状态”应认定为突发故障，尚不构成“消防设施、器材未保持完好有效”之违法行为。执法人员应督促当事人于一定期限内维修，确保消防应急灯具完好有效，并制作消防监督检查记录或者检查笔录。期限届满后复查，如仍未恢复完好有效状态，则涉嫌构成“消防设施、器材未保持完好有效”之违法行为。
3. 按照第1项认定涉案消防产品进入使用环节时为不合格，适用“人员密集场所使用不合格的消防产品”，依法责令限期改正后，逾期不改正的，是继续按照“人员密集场所使用不合格的消防产品”实施行政处罚，还是适用“消防设施、器材未保持完好有效”？笔者认为，应是前者。原因有二：一是责令改正与行政处罚所适用的法律理应前后一致；二是如适用“消防设施、器材未保持完好有效”，则需依据《消防法》第六十条第一款责令改正，算上前面以“人员密集场所使用不合格的消防产品”为由作出的责令限期改正，前后接连两次责令改正，有失行政处理之严肃。
综上，简而言之：人员密集场所消防产品依据《消防产品现场检查判定规则》判定为不合格的，宜先调查涉案消防产品进入使用环节时为合格或者不合格。合格的，考察是否适用“消防设施、器材未保持完好有效”；不合格的，优先适用“人员密集场所使用不合格的消防产品”。
作者简介
庄 超
北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人
庄超，北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人、法治政府先行示范业务部主任。十五年法律工作经历，曾在行政机关从事执法、法制工作八年，长期专注于行政执法实务与政府法律事务，对执法效能提升、智能社会治理、依法合理行政、释法说理、诉源治理等法治先行示范领域有深入研究。担任深圳市消防救援支队、深圳市光明区消防救援大队、深圳市生态环境局坪山管理局常年法律顾问，曾受邀为辽宁省生态环境厅、湖北省生态环境厅、广西壮族自治区生态环境厅、深圳市消防执法干部、鄂尔多斯市生态环境局、乌兰察布市生态环境局、通辽市生态环境局、抚州市生态环境局、中国（山东）自由贸易试验区青岛片区管理委员会作行政法实务相关培训。
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